No intuito de orientar os gestores públicos municipais, candidatos ou não no pleito de 2024, quanto às proibições destinadas à administração pública em ano eleitoral, especialmente quanto as restrições de distribuição gratuitade bens ou valores pela Administração Pública em ano eleitoral, publicidade institucional e vedação de transferências voluntárias entre entes federativos, a equipe do escritório Vieira Barbosa & Carneiro – Advogados passa a destacar as chamadas “Condutas Vedadas aos Agentes Públicos em Campanhas Eleitorais” previstas na Lei nº 9.504/97.
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CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS
A doutrina conceitua condutas vedadas como sendo “espécies de abuso do poder político que se revelam pelo desvirtuamento dos recursos materiais, humanos, financeiros e de comunicação da Administração Pública”. Por sua vez, o abuso do poder político, no entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, “caracteriza-se quando o agente público, valendo-se de sua condição funcional e em manifesto desvio de finalidade, compromete a igualdade da disputa e a legitimidade do pleito em benefício de sua candidatura ou de terceiros”.
Nesse contexto, destaca-se que a Lei nº 9.504/97, entre os artigos 73 e 78, elenca o rol de Condutas Vedadas aos Agentes Públicos em Campanhas Eleitorais, servidores ou não, tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, definindo-se agente público, segundo o § 1º, do art. 73, como sendo “quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta, indireta, ou fundacional”.
É de se destacar, ainda, que de acordo com as disposições do art. 73, §§ 4º a 8º, da Lei 9.504/97, o reconhecimento, pela Justiça Eleitoral, da prática das condutas vedadas pelos agentes públicos pode implicar nas seguintes consequências:
➔ Multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, tanto aos agentes públicos responsáveis pela prática da conduta quanto aos beneficiários – candidatos, partidos ou coligações – da conduta praticada, que poderá ser duplicada a cada reincidência, sem prejuízo de outras sanções de caráter constitucional, administrativo ou disciplinar fixadas pelas demais leis vigentes;
➔ Cassação do registro ou diploma do candidato beneficiado, agente público ou não;
➔ Responsabilização pelo ato de improbidade administrativa descrito no art. 11, I3, da Lei nº 8.429/92, sujeitando tanto o responsável quanto o beneficiário às cominações do art. 12, III4, da Lei de Improbidade Administrativa.
DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS, VALORES OU BENEFÍCIOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Inicialmente, destaca-se o disposto no art. 73, IV, da Lei nº 9.504/97, que textualmente proíbe ao agente público “fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público”.
Conclui-se, portanto, que é absolutamente proibida, a qualquer tempo e sem exceções, a distribuição gratuita de bens ou serviços custeados pelo Poder Público com cunho eleitoreiro e promocional de candidatura. Todavia, a Lei nº 9.504/97, em seu art. 73, § 10, prevê que “no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa”.
A regra, portanto, é a proibição da distribuição gratuita de quaisquer benefícios pela Administração Pública, sendo inflexível na hipótese de realização com caráter eleitoreiro5, mas com exceções previstas no § 10, do art. 73, da Lei 9.504/97, caracterizadas nas seguintes circunstâncias:
➔ Calamidade Pública, que se caracteriza pela ocorrência desituação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido;
➔ Estado de Emergência, que se caracteriza pela iminência de situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido; e
➔ Programas Sociais7 autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, não bastando a mera previsão na lei orçamentária anual, bem como a instituição de programa social mediante decreto.
PUBLICIDADE INSTITUCIONAL NOS TRES MESES ANTES DA ELEIÇÃO
A Constituição Federal, em seu art. 37, § 1º, dispõe sobre os limites da propaganda institucional de modo a respeitar os princípios da administração pública, expressamente definindo que “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”.
Portanto, a publicidade institucional deve ser realizada para divulgar “de forma honesta, verídica e objetiva atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos da Administração Pública, sempre se tendo em vista a transparência da gestão estatal e o dever de bem informar a população”7.
Diante dessas limitações, a Lei nº 9.504/97, em seu art. 73, VI, b, restringe ainda mais a publicidade institucional com fins de evitar desequilíbrio na disputa eleitoral, expressamente proibindo aos agentes públicos, nos três meses que antecedem o pleito, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta.
Vale observar que, inobstante a descrita regra proibitiva se caracterizar no ato de “autorizar” a publicidade institucional, o Tribunal Superior Eleitoral há muito tempo consolidou o entendimento no sentido de que o ilícito se caracteriza com a exibição da propaganda, não importando, inclusive, se a autorização tenha sido dada em momento anterior ao período vedado.
Quanto à abrangência territorial dessa vedação, o próprio art. 73, § 3º, da Lei 9.504/97, restringe a descrita vedação apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição. Portanto, no período compreendido entre os dias 6 de julho e 6 de outubro de 2024, a proibição descrita no art. 73, VI, b, aplica-se apenas aos órgãos da Administração Pública na esfera municipal, na medida em que 2024 será palco das eleições locais.
Exceções:
➔ Propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado;
➔ Grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral.
DESPESAS COM PUBLICIDADE DOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANO ELEITORAL
Diferentemente da hipótese do art. 73, VI, b, da Lei 9.504/97, cuja vedação se aplica apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa dentro dos três meses que antecedem a eleição, a regra descrita no inciso VII, do mesmo art. 73, proíbe aos agentes públicos, realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito.
Portanto, com a finalidade de evitar eventual desequilíbrio na disputa eleitoral com gastos excessivos ou desproporcionais pelos governantes, a Lei 9.504/97 proíbe que, no período compreendido entre janeiro e junho do ano da eleição, a Administração Pública – direta ou indireta – realize despesas com publicidade de qualquer de seus órgãos, em todas as esferas, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito.
Tanto a doutrina eleitoralista quanto a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral interpreta os termos “despesas” e “gastos” como liquidação, isto é, “o atesto oficial de que o serviço foi prestado, independentemente da data do respectivo empenho ou pagamento”8, nos termos da Lei 4.320/649. Isso porque tão somente o empenho da despesa não implica na efetiva realização da publicidade, bem como o pagamento apenas ocorre em função do adimplemento do órgão contratante mediante a existência de disponibilidade financeira.
TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS DA UNIÃO AOS ESTADOS E MUNICÍPIOS, E DOS ESTADOS AOS MUNICÍPIOS
Por fim, em conformidade com o art. 73, VI, a, da Lei 9.504/97, destaca-se que é proibido aos agentes públicos, também no período de três meses que antecedem o pleito, e sob pena de nulidade de pleno direito, realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios.
A finalidade dessa norma proibitiva é de se evitar, em nome do equilíbrio nas eleições, o desvirtuamento da cooperação entre os entes federativos, caracterizado pela entrega de recursos financeiros diretamente da União aos Estados e Municípios e dos Estados a seus respectivos Municípios.
É de se observar que a proibição de transferência voluntária de recursos no trimestre anterior ao pleito só ocorre entre os entes federados – União, Estados e Municípios –, não se estendendo a repasse de verbas públicas a entidades privadas.
Exceções:
➔ Recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, a exemplo de convênio firmado mediante apresentação de projeto e cronograma de execução física da obra ou do serviço, com a conclusão da licitação e assinatura do contrato com o vencedor;
➔ Recursos destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública.
REFERÊNCIAS
ZÍLIO, Rodrigo. Direito Eleitoral: noções preliminares, elegibilidade e inelegibilidade, processo eleitoral (da convenção
à prestação de contas), ações eleitorais. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010.
GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2016.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/
______. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição
Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e determina outras providências. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/
______. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L8429.htm#art11i
______. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l9504.htm
______. Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências. Disponível em < https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8429.htm
______. Supremo Tribunal Federal. Disponível em < http://portal.stf.jus.br/
______. Tribunal Superior Eleitoral. Disponível em < http://www.tse.jus.br/
VIEIRA BARBOSA & CARNEIRO – ADVOGADOS
Departamento de Direito Eleitoral
LUIZ FABRICIO BETIN CARNEIRO
Advogado sócio e fundador
FERNANDO BUENO DE CASTRO
Advogado associado
ALESSANDRA MUGGIATI MANFREDINI SILVA
Advogada associada
